基于珠三角地区的调研，城市更新面临细碎化地权与统一规划之间的矛盾，表现为经济成本与交易成本双高的难题。其产生的根本原因是在乡村特殊工业化路径中形成了制度化的土地利益群体对于国家权力在土地开发与空间规划上的阻碍。一方面，在'三来一补'的工业化路径中，集体土地直接入市成为该地区通行做法，造就了大量的土地利益；另一方面，为了解决巨大收益分配不均衡和监管难的困境，地方政府开始了以股权量化与政经分离为主要内容的集体产权制度改革，进而在法律制度意义上强化了这一群体，形成了'团体-共有'式的集体产权秩序。现行的集体产权制度改革将改变集体经济组织运行的基本原则，由此疏离国家与农民的关系，带来基层治理的困境。